非营利组织内部控制问题的研究——以安徽省滁州市天长市红十字会为例
摘要：随着我国经济的快速发展和政策推行，我国企业内部控制制度开始逐渐建立较为规范化完善化的体系，但是非营利组织的内部控制规范化建设仍旧处于极为缓慢的建设过程之中，非营利组织内部控制存在的问题影响了其在社会上的公信力。为了更好地完善我国非营利组织内部控制管理体系，本文在探讨了我国非营利组织内部控制现状的基础上，以安徽省天长市红十字会为例，分析了其在内控控制管理方面存在的问题，并针对这些问题提出了完善组织内部管理体系的策略。
关键词：非营利组织；内部控制；红十字会
改革开放以后，我国社会得到了快速发展，为我国非营利组织的发展提供了有力的条件，我国非营利组织活跃在社会的各个领域，为经济发展和社会进步做出了巨大贡献。但是，伴随着非营利组织快速发展的同时，非营利组织在运营过程中问题不断出现，尤其是资金挪用和腐败问题屡次发生，对非营利组织的公信力造成了严重的打击。非营利组织层出不穷的问题引起了社会公众对其内部控制现状的关注。内部控制伴最早诞生于西方世界，随着组织的产生而逐渐发展。随着我国经济的快速发展，我国企业的内部控制规范体系建设已经基本完成，但是我国非营利组织的内部控制体系目前尚不完善，发展比较落后。很多非营利组织的内部控制制度往往浮于表面，并没有对组织内部起到有效的监督约束作用。进入新世纪以来，随着信息媒体的发展，我国红十字会已经爆发出了多起丑闻，汶川大地震的“天价帐篷”事件，“万元餐费”事件，近期抗议中的武汉红十字会事件等等，每一件丑闻的发生都逐步降低着公众对红十字会的信任，社会对非营利组织产生了越来越多的质疑，这都与非营利组织内部控制体系的不完善有着重大关系。因此，积极分析非营利组织内部控制的现状及问题，改善内部控制体系，对于提高非营利组织的效率和在社会中的公信力有着重要的作用。本文以安徽省滁州市天长市红十字会为例来探索改善我国非营利组织内部控制体系的措施。
一、我国非营利组织内部控制现状
（一）我国非营利组织内部控制现状
非营利组织是一个非盈利性组织，是为了支持或处理公众关注或关注的问题而成立的。我国的非营利组织是指不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，具有一定的自治性、志愿性、公益性或互异性。[1]改革开放以来，我国的非营利组织开始逐步发展，至今已经涉及到社会的各个领域、包括艺术、慈善、教育、学术、环保等等。但是，随着非营利组织的壮大，随之产生了越来越多的组织内部控制问题，对非营利组织资金使用的监督考核力度也在不断加强。2012 年底，财政部发布了《非营利组织内部控制规范( 试行)》，这是非营利组织规范内部控制、提升内部控制水平的重要依据。规范明确要求我国非营利组织必须在2014年开始实行内部控制制度并对非营利组织的内部控制进行了明确界定。规范指出非营利组织的内部控制是为了防范各项经济活动的风险因素，组织采取相应的制度、措施以及执行程序等来达到控制预算管理、政府采购、项目管理、收支管理、资产管理等重要经济活动风险的目的。
我国非营利组织内部控制管理通常选择传统方法，各个部门都有专家。但是，很多组织内部制度并没有落实到位，内部管理不够严格，存在随意性、盲目性、主观性等问题，组织管理中经验管理占主要成分。目前我国大多数非营利组织仍旧没有较为完善的内部控制制度，导致在组织各项经济活动时无法采取缺乏科学、系统的内部控制措施，缺乏对内部控制重要性的充分认识，最终导致非营利组织内部控制出现问题。
（二）我国非营利组织内部控制特点
非营利组织内部控制的特点是由其业务的特殊性带来的，非盈利性的组织特点将其与企业的内部控制区分开来。非营利组织的特殊业务是指无偿为社会公众提供公益活动，其内部控制活动应该包括如何高效运转募集资金，将其运用在哪些项目中，审批权限如何确定，真正做到将募集自己落实到实处；规范组织收入支出流程，制定大项目中经费管理的内部控制方案等等。
1.控制范围的广泛性
随着非营利组织的发展，非营利组织的活动不再只局限于维持组织正常运行的收支项目，如今非营利组织的经济活动还包括预算、物资采购、资产管理等多个方面。一般来说，所有涉及到财务方面的活动都应该包括在内部控制活动中，经济活动的增多同样扩大了非营利组织内部控制范围，此外，组织机构设置、内部控制机构建设、不相容岗位分离、信息披露制度等保障措施等同样包含在组织内部控制中。
2.控制内容的复杂性
首先，非营利组织由于其业务的特殊性，服务对象、经营业和组织活动具有多样性，存在多种经济主体和多种性质并存的画面，既有进行捐赠的政府、企业和个人，还有从事商业活动的内部组织和服务对象等等，非营利组织同时承担了接受社会公众捐赠和进行公益捐赠的双重角色。其次，非营利组织的资金来源和用途都比较多元化。资金收入来源渠道比较多，主要有社会捐赠、政府拨款、投资以及会费收入等，资金支出一般包括工作人员薪资、行政运营、采购支出等等。最后，非营利组织的核算内容比较复杂，其经济活动涉及预算、收支、采购、筹资、投资等许多方面，核算体系包含了多种内容。由此可见，我国非营利组织在内部控制内容上具有高程度的复杂性。
3.控制评价的困难性
由于非营利组织的经营活动主要目的是为了社会稳定、人民生活幸福、生态良好等，这些活动的成果往往很难用定量的财务指标来进行衡量，基本采用非财务、非经济性的指标来评价。此外，非营利组织内部控制的信息获取渠道有限。相对于企业的信息披露情况来说，我国大部分非营利组织在信息披露的全面性、深度、广度和可行度上都很有限，这也在很大程度上造成了公众对于非营利组织公信力的质疑。由此可见，我国非营利组织在内部控制的评价方面还具有一定的困难。
二、天长市红十字会内部控制存在的问题
我国红十字会于1904年在上海成立，是我国慈善业的重要组成部分。中国红事会从成立到现在，始终坚持以发扬人道、博爱、奉献精神，保护人的生命和健康，促进人类和平进步事业为宗旨，在社会各界展开了了多个公益项目，为社会公益事业做出了巨大贡献。但是，今年来，我国红十字会被爆出了多个问题，整个组织受到了来自社会各界的质疑，红十字会的公信力受到了巨大的挑战，归根结底是因为组织内部控制出现了问题。为了更好地完善红十字会内部控制，本文选取安徽省滁州市天长市红十字会作为研究对象，分析其内部控制存在的具体问题。
（一）内部控制环境薄弱
（1）组织人员内部控制意识薄弱
天长市红十字会内部工作人员整体对于内部控制的认识不足，缺乏相关的专业技术知识、责任意识和内部控制意识。基层管理人员普遍认为内部控制应该是高层管理者的工作，应该由管理者来进行展开，个人的工作并没有关系，但同时，高层管理者对于内部控制并没有专业的认识，仅仅认为其是会计部门的审计以及复核工作，与其他部门员工关系不大，这些现象最终导致了整个红十字会对于内部控制制度的忽视。大部分工作人员对于内部控制并没有专业的了解，对内部控制相关法规知晓率比巧低，即使能够说出法规的名字也很少能够了解法规内容，对和自身工作的关系把握不准。
（2）组织结构不完善
由于非营利组织不以盈利为目的，相比于企业来说在组织结构方面还存在很大的缺陷。目前在我国的红十字会组织结构中，红会的直接领导是人民代表大会，有纪检检察机构，但是在组织框架中缺少监事会这一结构。天长市红十字会作为市级分会，并没有完善的组织结构，缺少监事会，导致内部决策与执行缺乏监督，决策和执行都缺乏科学性、合理性。
（3）人力资源制度不够完善
组织的运营需要所有工作人员的积极配合，人力资源管理是内部控制的有效关键因素，不够完善的人力资源管理制度往往不利于组织内部控制的展开。我国红十字会属于参公单位，内部人力资源管理制度参照公务员条例进行管理，而不是根据红十字会内部的特殊性来制定人力资源管理制度，这就导致红十字会内部缺乏系统性专业人才、统一协调的制度，呈现人员繁杂的现象。天长市红十字会同样缺乏独立的人力资源管理制度，组织的重要人事决定通常由人民代表大会为主，分会的会员大会并没有决定人事任命的权力。外部任命的方式使得内部人员的晋升几率很小，打击了员工的工作积极性，而外部空降的管理人员对与组织内部的情况并不了解，往往需要很长时间来进行适应和学习，导致组织内部的管理效率降低。此外，天长市红十字会日常工作的重点在于业务的开展及资金运作上，对于人力资源管理工作并不重视，存在人事管理粗放低效，管理水平不高的现象，也没有制定人才培养规划，对专业公益人才重视程度不够。
（二）缺乏风险评估和应急机制
随着红十字会的发展，红会内部资金的筹集和运用的金越来越大，范围也越来越广，这导致组织内部逐渐开始出现商业化发展的现象，但是与市场的结合往往都存在风险，这些风险都需要组织内部进行评估。由近年来红十字会发生的多起危机事件中可以看出我国红会组织内部尚未制定关于经营活动的风险评估程序和应对方案， 并没有针对商业活动制定的风险识别程序以及必要的风险应对过程。天长市红十字会同样缺乏这方面的机制，内部风险意识较为薄弱，对于风险没有足够的措施来进行辨识和防范，降低了对于内外环境变化的警惕性，导致风险的预警和防范系统的缺乏。
（三）具体业务流程存在漏洞
由于天长市红十字会的组织结构较为简单，导致其具体也方面存在漏洞。首先，红会内部工作人员较少，内部工作岗位设置无序，工作人员需要身兼多职，使得很多不相容的职务没有分离，运营活动中相互独立的流程没有经过相对独立的部门实施，导致内部制衡工作机制存在缺陷，内部控制制度无法有效地执行。其次，天长市红十字会的授权审批制度不够完善，在红十字会开展的活动中存在授权不明确，不充分，执行后再授权等问题，朝令夕改的现象也时有发生。在授权方面，红会规定按照资金额度划分等级，施行分级授权，不同的级别享有不同的权限，但在实际操作过程中，授权者往往对自己不能授权的资金，拆分成可授权额度实施多次授权。最后，天长市红十字会对于财产保护方面还存在疏漏，在存货与固定资产管理方面，没有定期盘存和监督制度，缺乏定期的财产价值评估制度，使得资产的实际价值与账面反映不符。此外，天长市红十字会队员日常办公用品采购、领用、账务处理工作的管理也存在不足，日常办公用品领用管理不到位，登记记录不详细，采购的日常办公用品经常因为数额小的原因不及时进行财务处理。
（四）监督体制不健全
为了保证内部控制体系的有效运行，就需要定期或不定期地进行检查和综合评价，健全的监督制度是天长市红十字会展开内部控制的重要因素。首先，天长市红会的内部监督存在一定的缺陷。内部监督通常通过人员任命、设置相关职责部门、利用理事会议来进行展开，但是，目前天长市红会对党建工作、机构的设置与调整、会长的选举和任免等实行的是双重管理模式，即理事会和政府的双重管辖，这就导致了红会内部出现了政府管理模式，理事会职能无法展开。同时，理事会缺乏相应的监管，内部监督制度不完善，缺少管理组织自身及其成员的制度、规范，尤其是组织内部运行费用的预算、决算及项目款项的审批、拨巧等缺少严格、统一的程序。不完善的内部监督体系严重破坏了红会的公信力，制约了其进一步发展。其次，天长市红十字会的外部监督同样存在一定的问题。我国的红十字会同时受民政部门和相关业务部门的多重管理，但是实际上这种多重管理模式由于没有行之有效的管理实施细则，往往会导致政府部门的监督失去效力。
三、完善天长市红十字会内部控制的策略
通过对天长市红十字会内部控制问题的探析，本文将针对这些问题进一步提出完善其内部控制体系的策略。
（一）完善内部控制环境
内部环境是内部控制制度的基础，要想完善天长市红十字会的内部控制制度，就必须改善其内部环境。
1.加强组织人员内部控制意识
目前，天长市红十字会组织人员对于内部控制的认识普遍不足，极度不利于组织内部控制制度的展开。要想完善组织内部控制体系，首先应该加强天长市红十字会工作人员对于内部控制的意识，让所有工作人员意识到内部控制并不是某个人或则某个部门的工作，它与所有人员息息相关，需要全体人员共同参与执行。管理人员应该加强内部控制相关知识的普及，组织员工进行内部控制法规的学习，加强全体员工对于内部控制的法律法规的认识。
2.构建科学的组织结构
由于我国红十字会是人民的团体组织，领导者基本由政府中的相关领导坚韧，组织结构非常特殊，所以必须要引入更加科学的组织管理结构。在组织结构方面，天长市红十字会可以借鉴一些先进企业的组织架构，逐步完善自身的内部结构，采取灵活、机动、扁平化的管理模式。会员代表大会是红十字会组织的最高权利机构，下设的理事会主要任务是执行会员代表大会的决议，执行会员代表大会制定的纲领性文件，执行委员会对理事会负责，执行委员会将会员代表大会的决议分解到经营层面体，属于红十字会的经营管理层。首先，天长市红十字会可以适当精简行政管理部门，充分发挥会员大会的战略决策作用，明确部门的岗位职责，增强部门之间的协调配合能力。其次，组织内部应该建立严格的授权审批制度，按照内部控制业务流程的要求，调整现有内部控制的程序，明确非营利组织职能部门及各项经济业务的范围、权限、程序、责任等。
3.完善人力资源管理制度
红十字会章程分别从组织总则、组织会员、红十字志愿者三个方面介绍了红十字会人事管理制度。天长市红十字会是一个公益团体，对成员的入会资格要求比较低。红十字会需要建立完善的会员进入制度，重视社会公德、职业道德是对组织员工最基本的要求，组织需要正确的运用社会公德、职业道德这一标准，对入会的人员进行综合的评价。对于新入会的成员，组织需要建立基本的行为制度规范对日常的业务活动加以规范。此外，对于红十字会基层工作人员组织内部应该制定完整的人才培养机制，采取多种激励方式，采用内部晋升的方式提高员工王作动力， 利用开展创新评比的方式提升员工的创新意识。
（二）完善风险评估机制
随着社会的发展，天长市红十字会的发展势头也日益加快，收到的捐赠日益加多，使得红会在日常运营过程中的风险也逐步增加。随着组织面临风险的加剧，陈旧的风险评估机制已经无法适应组织当前的需要。天长市红十字会必须加强风险评估机制，设置独立的风险防控的管理机构，并且在该机构内建立风险应对、风险评估、风险预警、风险防控等不同的岗位。此外，应当定期组织风险防控机构的培训，提升应对各种风险的能力，强化风险管控的观念， 为整个红会组织综合风险防控工作的进行巧实基础。
（三）完善内部控制活动
内部控制活动是规范组织各项业务和管理模式，保证组织实现目标建立的能够有效地实现风险反应的一系列程序，是内部控制体系的核心。首先，筹备善款和征集各种救灾物品是红十字会日常业务的重要组成部分，因此必须加强对这个环节的管理，可以采取委托授权、内部牵制、岗位分离、上报制度、审议批示等措施。其次，由于天长市红会收入来源的不集中和收入款项结算方式的多种多样，使得红十字会在流动资产的管控方面出现了潜在的危险，因此组织必须着重改善资金流控制，强化对账户存款和库存现金的管控、増强对票据的管控和强化对于专款的管控。
（四）健全监督体制
天长市红十字会想要完善内部控制体系，就必须实现合理有效的内部约束与科学的外部监督，这样能够综合地分析组织面临的风险。首先，天长市红会组织应该强化内部监督程序，具有审计监督职能的常务理事会应该针对内部控制运行的情况进行持续性的监督检查，以便于及时发现组织日常运营过程中的缺陷，同时根据内外部环境的变化随时调整非营利组织的内部控制活动。红十字会组织内部审查部门也应该发挥常规监督职能，从而提高红十字会组织的运营效率。此外，天长市红会管理层还需要分析捐赠业务的重要性水平，针对重要性水平以上的业务还需要对内部控制执行情况进行个体的评价。其次，天长市红十字会还应该扩大外部监督范围，通过如报纸、网络、电话、信访等方式听取群众的意见，同时政府监管部门应该加大对组织监察的频率和力度，在自己的职权范围内加强对中国红十字会的监督与管理， 纪检监察部门应当强化监督与整治力度，防范红会内部贪污腐败现象的发生。
四、总结
随着社会的发展，非营利组织内部控制的问题已经制约了其进一步的发展，建立健全我国非营利组织内部控制管理体系势在必行。本文在总结我国非营利组织内部控制现状的基础上，以安徽省天长市红十字会为例，分析其内部控制体系存在的问题有：内部控制环境薄弱、缺乏风险评估和应急机制、具体业务流程存在漏洞和监督体制不健全。针对这些问题，本文提出了完善天长市红十字会内部控制体系的策略：完善内部控制环境、完善风险评估机制、完善内部控制活动和健全监督体制。只有这样，才能够真正提高非营利组织运行过程中内部控制的质量与效率，充分发挥其作用，为社会的和谐与稳定带来强有力的推动力，同时全面促进民间非营利组织工作能力与质量不断加强，在今后的社会发展中带来更大的贡献。
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