服务型治理视角下社区网格化管理的问题与对策研究
——以哈密市W社区为例
摘要：近年来，在我国的社会管理的具体实践下，特别是服务型治理模式下，产生了城市社区的网格化管理这一较为创新性的做法，其也在不断的提升城市的管理成效上发挥了巨大的作用。但是，应当看到的，城市社区网格化管理在当前的发展上仍旧存在着不充分、不均衡等问题。特别是中东部地区和西北部少数民族地区之间差距加大。基于此，本文以哈密市W社区的网格化管理存在的问题进行分析，从政府、社区信息化建设、网格员以及社区居民四个角度来阐述具体的优化对策，进而不断推动该地区网格化管理的成效。——以哈密市W社区为例
关键词：服务型治理；网格化管理；问题；对策
一、研究背景与意义
（一）研究背景
随着改革开放的不断推进，社会整体日益的进步，以及国家治理体系现代化的不断革新，我国的城镇化建设愈发提速，进而大力的推动了国家对于社会管理机制体制的不断创新，也取得了极为可观的效果。不过，我国仍处于社会主义的初级阶段这一最为基本的国情仍未有改变，我国社会也正处于，也将在一段的时间内仍将处于转型时期，国家对于社会的管理体制机制仍旧存在着诸多需要不断进行完善之处。此外，由于人民对于美好生活的需求不断增加，生活条件日渐富足也日渐丰富，这就对当前的社会管理机制体制的建设提出了新的要求。而就我国而言，作为国家社会管理的基层单位——社区，其在具体的管理工作开展上也相应的提出了更多的新的要求，特别是在原有的，传统的管理方式已然无法满足当代的需求，无法跟上目前城市不断发展的步伐的基础下，如何不断的转变其具体的管理模式以适应当前社会发展的需要，就成为了不断的发展我国社会管理体制机制的一个重点，也是难点的问题。在我国基层单元社区的传统的管理方式下，相关的信息传送的滞后性，各自职责的清晰明辨性低，存在着与相关职能部门的职责交叉，管理的主动性不够等等多方面的问题已经成为了社区管理所具有的通病。特别是在社区如何不断的提升自身信息化建设发面，存在着诸如信息化建设的总体设计标准不够高，缺乏对于信息化建设的整体性规划，信息共享程度低下，提供服务不够及时等问题。为此，经过多方实践，国家最终提出了对于社会进行网格化管理这一重大的举措。早在2003年底，城市网格化管理这一设想便在北京的东城区组织进行试点，并且对于当时的社会管理工作起到了巨大的推进作用。作为我国实践中社会管理创新的一项优秀成果，其已经提出便受到到了多方的重点关注，特别是其能够坚持以人为本这一最为基础的管理要求，不断的强化对于社区人民群众的需求，以此为出发点，不断的提升在公共服务上的投入，不断的建立健全民生体系，在不断的解决当前城市发展中所出现的一些问题上发挥了重要的作用。特别是近几年，在国家积极的推动以及大力的支持下，各地不断的进行试点，不断的结合本地区具体情况构建出具有地域特色的网格化管理模式。不过应该指出的是，在具体的推行网格化管理的试点工作以及后续的发展情况来看，其多集中于较为发达的省市，而在不断的推动其向较为不发达的地区，特别是少数民族地区的纵深推进上仍旧存在一些不足，相关的研究也较为缺乏。此外，在具体的实施过程中，也仍旧存在着网格在进行自我管理的功能上能存在不足，未能有效的将社会中的力量吸纳参与进来，在网格内的信息化平台建设上仍旧不够完善，对于网格化管理工作的开展缺乏有效的激励机制构建等问题。基于此，本文选取了哈密市W社区这一我国新疆少数民族地区作为具体研究的对象，寄希望于通过对其服务型治理视角下的社区网格化管理开展的情况进行分析的基础上，提出存在问题的具体解决对策，对周边乃至于其他少数民族地区社区网格化管理提供借鉴。
（二）研究意义
1.理论意义
根据治理理论的研究，所谓的社会治理主要指的就是由政府进行主导，积极加入社会的力量，由社会上的所有人员所构建而成的一种“自组织的网络”，运用多种手段、方式等最终所组建而成的社会的管理系统。而对于系统的参与而言，政府以及社会上的相关力量采用不同的方式进入，并且对于该系统采取不同的手段进行管理，进而最终组建成为一个网状的管理系统。而就当前的具体研究而言，由于有网格化的管理对于传统的社会管理方式进行较大的革新，研究的主要方向更多的是对于网格化管理所应当采用的相关技术以及城市在具体的管理方面的内容，而对于社会基层单元的社区如何进行网格化的管理所做出的研究较少，此外，对于社区网格化管理所进行的实证研究也较为匮乏。基于此，本文在充分的搜着、整理和分析相关的研究现状的基础上，通过对具体的实例进行分析研究，以期能够为社区治理的新方式——网格化管理的研究进行理论上的充实及借鉴。
2.实践意义
本研究的开展，对于丰富当前我国网格化管理在城市的社区中的具体实施运用具有着较大的实践价值，特别是针对少数民族地区社区网格化管理也具有着重要的参考价值。总体而言，主要体现在：首先，能够不断对当前我国城市的网格化管理的具体模式进行完善。通过对当前网格化管理在文明城市建设中所具有的运行方式进行分析，深层次的挖掘出其具有的优势以及存在的不足，从而可以对当前大力推行的网格化管理提供现实的完善趋向；其次，能够不断的加强对于当前我国社区管理，特别是网格化管理过程中所存在的“盲区”。任何的一个管理模式，特别是在传统模式的影响下，在对社区进行网格化管理的过程中，必然存在着一定的“盲区”，而通过本研究，希望可以找寻到一些治理中的“盲区”，进而不断的提升我国城市社区网格化管理模式的不断创新；最后，哈密市作为我国少数民族地区的一个较为发达的城市，由于经济发展等问题的存在，其在具体的社区网格化管理中仍旧存在一些问题，本研究的开展对于哈密市W社区如何不断的提升自身的网格化管理具有着重要的现实促进作用，也能够向较为类似的社区网格化管理体系的建设提供参考借鉴。
二、概念界定与理论阐述
（一）概念界定
1.网格，网格化管理
“网格”：按照其字面上的理解，所谓的网格就是一种网状的结构，而根据词典的定义，所谓的网格指的是:安排均匀的水平线和垂直的网状物。应当予以明确的是，网格概念的最早来源是在计算机领域，特别是著名的计算机科学家Ian Foster，其可以说是开创了计算机网格化的先河。根据他对于计算机领域网格的界定，网格是作为一种新兴的技术而出现的，其基础是构建在互联网网络上，正是由于其存在，使得具有高速特性的互联网，高性能特性的计算机，大型的数据库以及一些列的远程操作设备等真正的进行有机的融合，成了一个整体，进而为全人类提供了更为丰富的资源，更为强大的功能以及更为便利的交互。此外，在多个领域范围内都对网格进行了符合自身的涵义界定。而对于本研究所述的社区网格，主要指的是依据一定的标准，对城市中的一定区域，主要是地理区域进行划分，形成了不同的社区，而在社区的管理过程中又根据相应的标准更为细化，成立了不同的更为基本的单元格——网格，即社区管理体系中的基本构成单位。其与其他领域的网格存在不同，是对传统的社区进行更为精细化的区分，进而能够不断的提升管理的效能。“网格化管理”：对社区进行网格化管理这一模式的灵感主要来源于我国城市建设中对于用水和用电的管理模式。正如上文所述，将网格化管理这一创新模式具体的运用到城市管理体系建设的便是北京的东城区，其早在2003年底便着手于试点工作的推行，进而逐步的推广到全国的很多城市。由于该管理模式仍旧处于初步发展的阶段，对于如何更好的构建社区的网格化管理仍尚处在摸索阶段，因此，对于网格化管理的概念仍未形成一个统一的认识。例如，有的研究人员认为，所谓的网格化管理，其主要是通过将资源进行不断的予以整合，形成相关方的协同共享，从而可以将不同的资源在整合、共享中进行了更为有效的配置，进而可以不断的提升管理的效率。而有的学者则以网格化的具体实践为研究对象指出，所谓的网格化管理是作为政府的一种在社会管理中的创新性手段而存在的，换句话说就是，通过对辖区内的各个区域进行划分，形成一个个的网格，基层的政府选任一定的工作人员作为网格人员，目的是能够更好的对网格内部所涉及的相关事务进行处理，从而更好的提升对于人民群众的服务，不断的强化对于社会管理的体系建设。结合相关的理论研究，本研究对于网格化管理试做如下界定：所谓的网格化管理指的是，作为当前城市社区不断提升自身治理有效性的一种方式，按照地域的区分而进行网格化划分，通过对诸如信息技术在内的整体性的各种资源进行有效的整合，不断的提升其对于网格内人民群众的服务，进而不断的提高其对于城市管理体系的建设与完善。
（二）理论阐述
1.服务型治理
提到服务型治理就一定绕不开管理型治理，因为，服务型治理的产生于管理型治理这一传统模式之下，也是伴随着社会形态的变迁的一个必然的产物，符合当前工业时代的发展趋势。而上述二者之间所存在的最大区别便是，服务型治理更多的是从伦理层面出发，更加强调的是多层次、多元化的发展，具体体现了国家在社会治理的方式上不断的“由刚向柔”这一过程以及在治理过程中治理主体“由单一向多元”转变。服务型治理更加的强调要由政府、社会力量以及社会公众的多方参与性，有别于管理型治理的主体单一性。根据学者王思斌对于服务型治理涵义的界定，所谓的服务型治理主要是指，由社会上的相关机构，通过对政府所需要进行委托办理的服务事项进行承接，通过对政府以及社会中的必要资源予以利用，进而向社会中一些具有特殊需求的人民群众提供一些专业化的服务，进而能够在其基本的生活困难、需求等方面予以缓解及解决的社会治理的行为。其具体的内涵是：通过对相关服务的提供，在不断的对相关人民群众的需求予以解决的基础上，能够不断的加大对于社会矛盾的缓解程度，此外，在进行服务的过程中，可以作为政府与社会、政府与社会公众等之间的桥梁，更好的促使双方能够达成共识，有利于社会保障领域公共秩序的形成。
三、创建文明城市中网格化管理的执行过程
（一）创建文明城市前实行网格化管理的作用
1.服务功能弱，人员素质有待提高
由于网格化管理最为主要的便是网格对于其区域内事务的管理以及对于人民群众的服务，因此这便对于网格内的工作人员提出了更高的、具体的现实要求，即，作为一项较为精细化的管理工作，网格员首要做到的便是对于社区中自己工作的网格情况了然于胸，甚至于每一个角落都应该非常的熟知。但是，由于工作水平不足，工作内容较为繁琐，工资福利待遇水平较低等情况的存在，一些网格员对于自己的本职工作缺乏足够的责任心，工作态度较为散漫，缺少对于服务管理的工作意识。甚至于一些网格员自身的工作能力不足，知识水平有限，无法充分的运用当前的先进信息技术来不断的提升自身的服务水平。一些年龄较大的网格员缺乏工作的热情、缺乏服务的意识，缺乏不断提升自我能力的想法。而一些年轻的网格员仅仅是将其作为日后谋求更好工作职业的一个跳板，在出现更符合其预期的工作岗位后便会离开网格工作，这对于网格工作的可持续开展造成了较大的影响。2.管理行政色彩浓烈，人性化程度不够
虽然网格并非我国的一级行政区划，也并非我国一级行政管理部门，但是，由于其主要行使的工作职责涉及到对于网格内公共事务等工作的管理职能，因此，在进行管理工作的过程中，或多或少的仍旧存在着较为浓厚的行政色彩。一些网格工作人员未能充分的认清自身的位置以及职责所在，将自己置身于一个行政管理者的角度，仍旧以传统的管理模式来处理网格内的各项工作，行政官僚作风仍旧或多或少的存在当前的网格治理工作中。此外，在具体的工作开展中，一些网格员的管理工作上缺少人性化的管理服务意识，习惯于拿着上级部门下发的各项文件教条的进行落实，未能充分的结合自己网格所存在的具体实践情况，并且也没有充分的意识到自身工作中占据更多成分的服务性职责。（二）网格化运行方式
1.政府精准落实服务和职责
作为社会管理的职责主体，各地方的基层政府对于本地区的社会管理务必要起到自己应有的责任，加强对于治理工作的指导、帮助和监督。而对于当前在大力推行的社区网格化的管理过程中，政府要精准施策，制定印发出符合本地区实践的社区网格化管理，在大的方向上做好引领工作。其次，政府也不断的加大对于社区网格化管理工作的政策性倾斜，例如，要加大对于社区网格化管理工作在资金上、人员配置上等多个方面的支持，不断的加大对于此项工作的财政资金的投入，不断的完善社区网格管理工作中人员队伍的建设问题。最后，要积极的引导社会力量以及社区全体居民对于本社区的网格化管理工作的大力支持，多方协作，共同将本工作做到更好。2.培育开放、民主、和谐的社区服务
随着我国在当前城市社区的网格化管理工作的大力推进，加之社会在不断的转型过程当中，我们对于“管理”一说逐步的向着“治理”的不断的进行转变。特别是网格化的管理根据当前的社会实践逐步的转变为了网格化治理。而治理体系的提出，是党和国家在通过社会转型中存在的问题而提出的。在不这样的一个进行转变的过程中，对于与培育当代社区的开放、民主，以及和谐的社区，可以说具有着极为重要的正向激励作用。特别是网格化的管理，其将社区又细分为具体的网格，对于管理职责的实施上更加便利，相关信息也更加有利于进行公开，民主议事方式也更为便利，对于整个社区的和谐化建设极为有利。
3.充分发挥网格员作用，提升社区服务治理水平
网格员对于社区的网格化管理具有着极为重要的作用，因此网格员队伍的建设就成为了更好的开展社区网格化治理工作的首要任务。就当前的社区网格化治理工作而言，仍旧存在着诸如网格人员过少，专业文化素质较低，服务群众水平不足等问题，因此，更应当不断的加强对于网格员的招聘、培训等工作的开展。当然，也可以选择运用社会中相关组织的力量来不断的提升网格员工作的效能。例如，有的地区为了能够打造出一支专业化高、服务水平高、素质高的网格员队伍，对于招录的网格员在年龄上、学理上、工作经验上等多个方面进行严格要求。有的地区则积极的探索对于本社区内热心于服务群众的人员纳入到网格员队伍当中，成立志愿者队伍，充分的调动了网格员在日常工作中的积极性，极大的提升了网格员对于社区网格化管理工作的效能。
4.群众工作融入网格化社区治理，促进政社互动
虽然形成一个高素质的网格员团队对于社区的网格化管理工作的开展具有重要的作用，但是在具体的进行管理及服务的过程中，仍存在着诸多的限制，特别是在一些发达城市中，社区过大，导致网格的区域也过大，网格员数量有限的情况下，开展经常性的走访、面对面的谈心交流上存在困难。因此，继续较强社区党员的群众工作开展，将其纳入到网格化治理的过程中，拉近党员干部与群众距离，更好加强对于网格化工作的治理，不断的促进政府机关党员干部与社区居民的互动，形成良好的治理局面。四、W社区网格化管理存在的问题及对策
W社区作为哈密市在推动社区网格化管理工作中发展较快的社区，无论是在网格化管理的模式制定上，在网格员队伍的建设上、网格化管理的水平上等相较于一些社区而言，得到了一个较好的管理效果。但是，应当指出的是，虽然其作为该市社区网格化管理中的佼佼者，但是仍旧存在着一些问题需要予以解决。
（一）W社区网格化管理存在的问题
1.政府部门联动协作不顺畅
作为当地政府不断强化自身对于社会管理工作的重要抓手，社区的网格化管理工作并非仅仅依靠社区，甚至于网格员一家便可实现质的飞跃的，其是一项需要多部门协调推进的工作。因此，如何能够建立起一个多职能部门共同协作、整体联动的机制，对于此项工作的开展便具有着十分重要的意义。但是，就当前工作开展的具体情况来看，在哈密市中，这样的机制尚未能够具体建立。特别是对于各部门在社区网格化管理工作中所应担负起的职责任务并未完全的进行明确，从而导致了一些部门积极参与，而一些部门却不够重视，导致联动协作的缺失。而正是这种相关职能部门的协同不足，往往会形成部门间的信息与资源的“孤岛”，经常导致出现一些政策等无法落实到位，也进一步的导致资源浪费和工作开展效率的低下，直接影响了社区网格化管理效果。
2.社区信息技术的投入与应用不足
社区网格化管理中一项重要的建设项目便是——信息化平台的建设。但是，由于当前国内对于相关平台的研发仍旧存在着一些技术方面的困难，这与发达国家在网格化管理信息服务平台的建设存在着较大的差距。但是，如果完全引用他国的技术，这也会造成极大的成本支出，并且其也未必就能够适用于我国的发展实践。当前，W社区在对于网格化管理信息技术的运用上有着极大的局限性。由于在具体的运用过程中需要多方技术和设备的支持，因此，如果想要实现信息化的高度发展，就需要在信息化平台的建设初始阶段加大投入，以及在随后的维护过程中的高额成本。但是作为我国少数民族地区的哈密市W社区，虽然其在发展上相较于新疆地区的其他社区较为快速，但是在网格化信息平台的投入上仍然与其需求不够匹配。此外，由于该项技术在具体的应用上需要具有高专业性的人才来提供具体的操作，但是由于经济发展、地理位置等多方原因的存在，W社区在网格员队伍的建设上已然存在人员缺少的问题，更别提专业性的信息技术人才，这也导致了其在W社区内的应用不足，社区居明于此而获得的便捷服务不够。
3.网格管理人员培训与考核机制不完善
正如上文所述，网格员的工作能力以及工作的具体现实情况与社区的网格化管理存在着正向的关系，但并非每一名网格员均能够具有相应的技能以及工作的成效，此时，对于网格员的技能培训以及合理、必要的工作考核就成为了必然。但是，就W社区的网格化管理现状来看，其在对于网格员的培训及考核机制的建设上仍存在不足。绝大多数的网格员在存在技能上的不足，但是对于他们进行相关的培训较少，也未形成一个长效的机制，仅仅凭借着自己的认知来从事管理和服务工作，影响了工作的效果。此外，仍旧存在着一些网格员工作态度不积极，工作成效不足的问题。对待社区群众反映的问题推诿扯皮，导致问题未能及时解决，这也从侧面反映了对于网格员考核机制不够健全有关。W社区对于网格员的考核评价更加的注重于进行内部的考核，考核的指标设计也不够精细，缺乏对于网格员的外部，即其工作区域群众对其的评价。
4.居民参与缺乏制度保障
就当前的W社区而言，在其网格化管理的过程中，多数依托的是网格员这一较为淡薄的力量，而社区的居民参与度较低，即便是参与其中也更多的是被动式的参加。由于缺乏有效的、科学合理的制度予以保障，社区居民多是在响应上级的号召下参与到一些社区的管理工作中，这与W社区因实际需求而使得居民自发性的组织参加具有着极大的不同。并且，即便是参与到社区的网格化管理当中来的居民，由于制度的缺失，其也并不能够具体的体现出在网格化管理中的主体作用，更多的是从事一些辅助性的工作，也极大的影响了社区居民参与的积极性。而只有在形成了较为规范的、适合本社区发展的科学的制度下，不断的完善居民参与社会管理中的诸如选举、决策、监督等权力，进而才能够使得其体现出主体的意识，从而踊跃地参与社区网格化管理。
（二）W社区网格化管理优化对策
1.减少行政环节，优化办事流程
由于社区的网格化管理工作中的参与主体包含着多个层次和方面，特别是政府相关职能部门参与其中，其在具体的工作流程上，以及在具体的问题处置方式上均具有着极强的自身特征。但是应当明确的是，政府及相关职能部门在社区的网格化管理的过程中，虽然具有着指导以及监督社区及相关网格员工作的职能，但究其根本，其仍旧具有更多的服务属性，如何能够更好的高效的提升管理及服务的水平，不断的优化自身的办事流程才是其更应当需要提升的部分。作为社区的管理，更多的应当是在政府统一指导下自发性的，具有着社区的整体属性的管理工作，此时，更应当不断的弱化政府及相关职能部门在行政环节的参与度，将更多的自主权下放于社区的网格化管理中，防止由于行政环节过多而对网格化管理工作的干预程度。并且，在具体的办事流程上，也不断的予以优化，以方便快捷的提供帮助为主要的目标，进而使得社区的网格化管理充分发挥其效能。
2.提供信息技术的支持以提升信息化服务水平
虽然在哈密市W社区的信息技术的投入以及具体的运用上存在上述的种种问题，但是，由于信息技术对于社区的网格化管理过程中所起到的极大的促进作用，更应当不断的加大对于信息技术平台的建设工作。首先，政府要持续的加大对于社区网格化信息技术管理建设的资金支持，只有必要的信息技术设备得以保障，才能够充分的发挥出其所具有的优势；其次，要将网格化信息技术管理的服务建设纳入到哈密市在进行社会管理的重点项目而予以提供政策上扶持。出台相应的政策，进一步的明确各职能部门在其中所承担的职责，不断的推动该项工作予以落实。不断的加强全市范围内网格化信息技术管理中的信息更新和协同共享；最后，要根据现实需求，建立健全社区网格化信息技术管理的组织体系，不断的完善信息平台的建设，不过分追求平台建设的高大上，更多的追求其对于社区网格化管理的实际服务效能。
3.完善网格人员考核与培训机制
首先，要通过构建起一个科学高效的工作规范，以及工作绩效的评价体系，不断的加强对于网格员行为的规范作用，倒逼其将自身的工作质量提升作为重点把内容；其次，要通过构建起一个更为规范的奖励激励机制，将社区网格员的绩效考核的结果与其所应得到的奖惩情况严格的挂钩，加大物质和精神等多方面的奖励，并且在具体的工作中进行适当的政策倾斜，从而不断的调动社区网格员在工作中的积极性，进而不断的提升其提供服务的水平；最后，要采取多种手段，不遗余力的将培育专业化的网格员队伍作为工作的重要一环。要充分的利用当前W社区，以及哈密市、新疆地区乃至与国家在不断的提高社会治理工作的这一重大的契机，积极的投身于培养出符合本地区发展的网格工作人员，加大在社区网格员的选任以及日常的培训的工作力度，不断的提升网格员的工作技能及工作的积极性，进而提升整个社区在网格化管理上的水平。
4.以法律和制度手段保障居民参与意愿
曾有学者指出，在我国当前的社会环境下，如果能够有效的运用法律法规所明确规定的诸如听证会、座谈会、论证会等形式来加强公众对于社会管理的参与度，如此，对于公众的参与需求而言，基本上可以得到满足。但是，其中最为关键的部分便是，要确保公众参与的有效性，而并非仅为走过场。因此，W社区应当积极的与本社区的居民进行沟通交流，及时的了解和掌握其对于社区治理参与的需求，可以先在本社区中制定相应的规则制度，进而来保障社区居民的参与权，特别是在涉及到网格化管理工作上，强化居民参与管理的合规性、有效性，从而提升其主动参与的意愿。在试点情况成熟之后，W社区可以将工作开展的具体情况专题上报于哈密市，进而推动其在全市范围的适用性。当条件成熟之后，可以将具体的实践进行地区，甚至于全国范围内的法制化，从而能够以法律和制度手段保障居民参与意愿。
五、结论与展望
城市社区的网格化管理作为近年来我国在社会管理实践中所发展出来的一个创新性的做法，在不断的提升城市的管理成效上发挥了巨大的作用。本文通过对哈密市W社区这一具体靶目标在社区网格化管理的工作实际进行分析研究，从政府、社区信息化建设、网格员以及社区居民四个角度来阐述其工作开展中存在的问题，并提出了相应的优化对策，对于W社区网格化管理的进一步发展提供了现实依据。但是，应当明确地是，在具体改进措施的方式上仍有着极大的研究空间，希望在日后能够予以不断的完善。
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